Nga ana e institucionit të Avokatit të Popullit është ndjekur me vëmëndje dhe dedikim të posaçëm zbatimi i reformës në drejtësi në përgjithësi, por edhe procedura e krijimit të një prej institucioneve më të rendesishme në vend: Gjykatës Kushtetuese.

Roli i institucionit të Avokatit të Popullit në kete rast është i dyfishtë, jo vetem si institucion Kushtetues i parashikuar për mbrojtjen dhe garantimin e Lirive dhe të Drejtave të Njeriut, por edhe si një institucion të cilit Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë dhe legjislacioni për Reformën në Drejtësi i ka dhënë rol dhe kompetenca të caktuara në këtë proces në mënyrë të posaçme.

Institucioni i Avokatit të Popullit, si institucion kombëtar i të drejtave të njeriut është garant i respektimit të standardeve më të larta të shtetit të së drejtës në Shqipëri. Roli i kahershëm i institucionit të Avokatit të Popullit si monitorues i çdo procesi që lidhet me të drejtat e njeriut është theksuar edhe më tepër nën dritën e ndryshimeve të reja kushtetuese, të cilat i kanë caktuar këtij institucioni një mandat specifik i cili lidhet pikërisht me nevojën e monitorimit të punës së Këshillit të Emërimeve në Drejtësi, organ i cili nuk mund të vishet kurrsesi me kompetenca të plota e të pakufizuara për ushtrimin e funksioneve të tij në mbledhje me dyer të mbyllura. Thënë kjo, vlen të theksohet se Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë dhe ligji e kanë ngarkuar institucionin e Avokatit të Popullit me kompetenca vëzhguese e monitoruese jo vetëm në aspektin formal, por me pikësynimin për ta veshur këtë institucion me legjitimitetin e nevojshëm për të luajtur një rol proaktiv, që synon të sigurojë pikërisht garantimin e respektimit të standardeve më të larta të shtetit të së drejtës dhe të mirëqeverisjes.
Më konkretisht neni 149/d pika 3 e Kushtetutes, parashikon se « …Avokati i Popullit merr pjesë si vëzhgues në procedurën e hedhjes së shortit, si dhe në mbledhjet dhe veprimtarinë e Këshillit të Emërimeve në Drejtësi”.Gjithashtu sipas nenit 233 të ligjit nr. 115/2016 “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë”: “1. Mbledhjet e Këshillit të Emërimeve në Drejtësi janë të mbyllura. Avokati i Popullit merr pjesë në mbledhjet dhe veprimtarinë e Këshillit. … ».
Nga interpretimi i dispozitave të mësipërme rezulton se Kushtetuta ka vendosur që procedurat e përzgjedhjes së këtyre kandidatëve të behen në mbledhje të mbyllura, pa praninë e personave të interesuar (media apo organizata të shoqërisë civile që ndjekin procesin) por të garantohet transparenca nëpërmjet pranisë në mbledhje dhe veprimtari të Avokatit të Popullit . Duke qenë se veprimtaria e KED-së ka lidhje të drejtëpërdrejtë me ngritjen dhe mirëfunksionimin e Gjykatës Kushtetuese dhe përzgjedhjen e Inspektorit të Lartë të Drejtësisë, në kuadër të detyrimeve ligjore që aktet e sipërcituara parashikojnë për institucionin tonë, Avokati i Popullit po përgatit një raport të veçantë për ushtrimin e këtij mandati të dhënë në mënyrë specifike nga Kushtetuta dhe ligji, por për interesin e publikut dhe nisur nga kriza e re në vend në lidhje me këtë proces, e gjejmë të nevojshme të paraqesim këtë raport me gjetjet tona paraprake si vëzhgues.
Referuar përcaktimit në literaturën bashkëkohore të konceptit të “vëzhgimit” apo “statusit të vëzhguesit”, ai përkufizohet si ”...aftësia për t'u kushtuar shumë vëmendje gjërave dhe për të vërejtur më shumë rreth tyre, sesa shumica e njerëzve...”.
Zakonisht, të qenit me statusin e vëzhguesit pranë një organi të administrimit të drejtësisë (në këtë rast organit të KED), procesi i vëzhgimit përfshin disa qëllime. Në veçanti, për të gjeneruar prova empirike për një analizë më të gjerë të sistemit të administrimit të drejtësisë në një vend të caktuar, për të mbështetur përpjekjet për të reformuar sistemin e drejtësisë dhe për të komunikuar shqetësime në lidhje me një çështje apo proces të veçantë.
Parimet e vëzhgimit përfshijnë paanshmërinë dhe vëzhgimin e informuar, si dhe punën në mënyrë konstruktive me organin ndaj të cilit ushtrohet vezhgimi (KED), por jo vetëm. "Vëzhgimi" do të thotë kryesisht të jesh i pranishëm në mbledhjet e organit që vëzhgohet duke parë e ndjekur nga afër veprimtarinë e tij administrative, pra duke u njohur në thelb me të gjithë produktin e kësaj veprimtarie (d.m.th. me çdo akt të prodhuar prej tij, si procesverbalet e mbledhjeve, etj).
Institucioni të cilit i është ngarkuar detyra e ushtrimit të detyrës së vëzhguesit, duhet të shfaqë nivelet më të larta të profesionalizmit, diskrecionit dhe njohurisë. Ky institucion, pra Avokati i Popullit duhet të jetë gjithnjë i paanshëm dhe të shihet si i paanshëm, veçanërisht, duke mos komentuar publikisht për procedurat në zhvillim e sipër.
Shpesh herë, koncepti i monitorimit mbivendoset me "vëzhgimin". Monitorimi në vetvete i referohet kryesisht procesit të shtrirë në kohë, që në fakt mund të përfshijë raste të shumta të vëzhgimit të veprimtarisë administrative të organit që vëzhgohet.
Pikërisht, raportimi për vëzhgimin e veprimtarisë së KED është një mekanizëm i rëndësishëm, jo vetëm për paraqitjen e gjetjeve në mënyrë efektive për publikun (si tregues për përmbushjen me sukses nga ana e AP të kësaj detyre kushtetuese dhe ligjore), por edhe për krijimin e rekomandimeve kyçe për ecjen përpara të reformës së sistemit gjyqësor në shina kushtetuese dhe ligjore, si dhe për fillimin e dialogut me palët e interesuara dhe aktorë në këtë reformë, nëse konstatohet devijim nga kjo rrugë.
***
Detyrat tona specifike për këtë proçes, lidhen fillimisht me monitorimin e hedhjes së shortit për zgjedhjen e anetareve të Këshillit të Emerimeve në Drejtësi. Në lidhje me hedhjen e shortit, konform detyrimit të parashikuar nga neni 284, pika 6 e ligjit nr. 115/2016 “Për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë”, sipas të cilit: “… Procedurat e shortit zhvillohen në prani të Avokatit të Popullit, i cili harton dhe bën publik një raport monitorimi mbi procedurën e shortit”, institucioni ynë ka hartuar dhe bërë publike tre raporte monitorimi, respektivisht për shortet e zhvilluara për Këshillat e Emerimeve në Drejtesi në: dhjetor 2016, dhjetor 2017 dhe dhjetor 2018.
Në lidhje me hedhjen e shortit për krijimin e KED-ve, vlen për t’u theksuar se shqetësimet e ngritura nga institucioni ynë në Raportimin e vitit 2017, nuk na rezulton të jenë shqyrtuar, ndaj disa prej problematikave të konstatuara nga ne gjatë hedhjes së shortit në dhjetor 2017, u përsëritën sërish edhe gjate hedhjes së shortit në dhjetor 2018.
Problematikat në lidhje me shortet përmblidhen në elementet thelbësore si vijon:
1. Sipas nenit 179, pika 11 të dispozitave kalimtare të Kushetutës: «Presidenti i Republikës, brenda pesë ditëve nga hyrja në fuqi e këtij ligji, zgjedh me short anëtarët e Këshillit të Emërimeve në Drejtësi, sipas nenit 149/d, pika 3, të Kushtetutës». Pas një diskutimi publik të bërë në Presidencë me juristë e konstitucionalistë dhe pas takimeve të Presidentit me krerët e grupeve parlamentare, kriteret e përcaktuara në Kushtetutë u konsideruan shumë gjeneraliste dhe për këtë arsye pati konsensus që për ngritjen e KED do të duhet të miratohej ligji për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë, i cili do të përcaktonte kritere specifike. Në këtë menyrë KED nuk u krijua sipas afatit të parashikuar në Kushtetutë.
2. Në dhjetor 2016, pasi u hyri në fuqi ligji nr. 115/2016 “Për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë”, u hodh shorti i parë për ngritjen e KED, short i cili krijoi edhe Këshillin e parë të Emerimeve në Drejtësi. Ky Këshill nuk u mblodh për asnjë rast pasi kryetarja e këtij organi, anetarja e Gjykatës së Lartë, hoqi dorë nga detyra e gjyqtarit, e për këtë arsye Këshilli nuk u konstituua (shiko më hollësisht edhe paragrafin e mëposhtëm në lidhje me numrin e anëtarëve të KED-së).
3. Në dhjetor 2017, u hodh shorti i dytë për përzgjedhjen e anëtarëve të Këshillit të Emërimeve në Drejtësi, i cili nxori problematika si në lidhje me natyrën e Këshillit, ashtu edhe se cili ishte organi që dërgonte listat e gjyqtarëve që duhet të futeshin në shortin për të qënë anëtarë të këtij Këshilli. Ky Këshill u mblodh vetëm në një mbledhje ku vendosi hartimin e Rregulloreve të vetë Këshillit, në bashkëpunim me misionin e asistencës së Euralius. Këshilli nuk u mblodh më, pasi një pjesë e mirë e anëtarëve të tij, nuk arritën të kalonin procesin e vetting-ut, gjë që e bëri të pamundur punën e Këshillit.
Ndërkohë duhet theksuar se vakancat për anëtarë të Gjykatës Kushtetuese kanë qenë të hapura për t’u plotësuar qysh në vitin 2017 dhe organet e emërtesës kishin paqartësi se si dhe ku do të bëhej dorëzimi i materialeve për sa kohë që Këshilli nuk ishte konstituuar.
4. Kushtet dhe kriteret për t’u përfshirë në shortin për zgjedhjen e anëtarëve të Këshillit dhe procedurat e përzgjedhjeste percaktuar nga neni 221 pika 1e ligjit nr. 115/2016 “Për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë”, janë taksative, ndërkohe që pika 2 e këtij neni përmban një parashikim përjashtues dhe më konkretisht parashikon se: «Kandidatët që nuk plotësojnë një nga këto kushte përjashtohen nga shorti».
5. Pavarësisht këtij parashikimi ligjor, ai nuk u zbatua as në shortin e hedhur në dhjetor 2016, as në atë dhjetor 2017 dhe as në dhjetor 2018.
6. Zbatimi i të tëra kritereve do të zvogëlonte shumë, për të mos thënë do të përjashtonte mundësinë e përzgjedhjes me short, pasi për disa grupe të përfaqesuara s’do kish më shumë se një kandidat që plotësonte të tërë kriteret.
7. Në shumë raste interpretimet e ligjit nga Misioni Euralius mbi bazën e kërkesës së Kuvendit, apo nga Komisioni i Monitorimit të Reformes në Drejtësi, apo edhe Komisioni për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut në Kuvend bëheshin për të mos bllokuar ecurine e reformës, e në rastin konkret për ngritjen e Këshillit të Emërimeve në Drejtësi, por në vlerësimin tonë përcaktimi i kritereve strikte, ka qenë vullnet i qartë i grupit të punës që hartoi legjislacionin për reformën në drejtësi dhe që më pas u miratua nga Kuvendi. Interpretimi i këtyre dispozitave në lidhje me kriteret, ka qënë shkas edhe për një deklaratë të rëndësishme publike të ish-Ambasadorit të Shteteve të bashkuara z.Donald Lu, në lidhje më kriteret e zbatuara nga organet që duhet të dergonin listat e kandidatëve për të përzgjedhur anëtarët e KED.
8. Gjetjet tona në mënyrë të hollësishme janë në raportet e monitorimit të hedhjes së shortit, të bera publike menjëherë pas shortit dhe rezulton se nuk janë zbatuar kriteret e ligjit për të bërë listat e paraqitura nga organet që duhet t’i dërgojnë ato dhe pa asnjë shpjegim, për disa organe e kategori të përfaqesuara janë përdorur kriteret më të kufizuara e për disa jo. Fakt është që, qysh prej me fillimit të punës KED nuk kishte numrin e anëtarëve të caktuar me ligj, e konkretisht 9 anëtarë.
Neni 149/d, pika 3 e Kushtetutës parashikon që KED duhet të përbëhet nga 9 anëtarë të përzgjedhur me short nga gjyqtarët e prokurorët, ndaj të cilëve nuk është dhënë një masë disiplinore, ndësa pika 5 po e ketij neni, referon tek ligji i veçantë për përcaktimin e kritereve të tjera. Më konkretisht këto kritere përcaktohen nga neni 221 i ligjit nr. 115/2016, ndersa neni 229/1 po i ketij ligjit parashikon se pjesëmarrja në mbledhjet e KED është e detyrueshme dhe se anëtarët që mungojnë zëvendësohen nga anëtarët zëvendësues.
Sipas neni 220 të ligjit nr. 115/2016 Këshilli i Emërimeve në Drejtësi përbëhet nga 9 anëtarë si vijon: a) dy gjyqtarë të Gjykatës Kushtetuese; b) një gjyqtar i Gjykatës së Lartë; c) një prokuror nga Prokuroria e Përgjithshme; ç) dy gjyqtarë nga gjykatat e apelit; d) dy prokurorë nga zyrat e prokurorisë pranë gjykatave të apelit; dh) një gjyqtar nga gjykatat administrative; të cilët qëndrojnë në detyrë për 1 vit nga data 1 janar e çdo viti kalendarik. Pjesëmarrja në mbledhjet e Këshillit është e detyrueshme dhe kur anëtarët mungojnë, zëvendësohen nga anëtarët zëvendësues.

Përveç anëtarëve nga Gjykata Kushtetuese, anëtaret e tjerë duhet të kenë gezuar statusin magjistrat për një peridhe 10 vjeçare dhe magjistrati duhet të kishte mbaruar shkollën e magjistraturës. Keto dy kritere të përcaktuara nga ligji nr. 115/2016 e zvogëluan shumë numrin e kandidatëve nga organet e larta të sistemit të drejtësisë, si Gjykata e Lartë, Prokuroria e Përgjithshme apo Prokuroritë e Apelit, pasi nuk ka një numër të lartë prokurorësh apo gjyqtarësh në këto organe, që të kenë mbaruar Shkollën e Magjistratures, ose anëtarët e Gjykatës së Lartë që të kenë qënë 10 vite magjistratë . Problematikë jo e vogël, në lidhje me anëtarët e KED në drejtësi rezultoi çështja se cdo të ndodhe nëse numri i anëtarëve binte nga 9 anëtarë për shkaqe të ndryshme. Nese gjatë punës së Këshillit, numri i anëtarëve do të bjerë nën 9, e ulja e numrit nuk zgjidhet as nga koncepti i anëtarëve zëvendësues. Pra, a do duhet që të hidhet përsëri shorti për të plotësuar numrin e anëtarëve që humbasin vendin në Këshill për arsye të ndryshme, por në çdo rast në mundësinë dhe eventualitetin e moskalimit me sukses të procedures së vetingut? A ka më shumë peshë në arkitekturën e Këshillit të Emërimeve në Drejtësi numri i anëtarëve i përcaktuar në Kushtetutë, apo koha e hedhjes së shortit. Pa dashur të zgjatemi në analizën në lidhje me këto pyetje, ka një interpretim të bërë kësaj çështjeje nga Minisioni Euralius mbi bazën e kërkesës së Kuvendit, sipas të cilit është konkluduar se nuk mund të ketë shorte të tjera gjatë periudhës një vjeçare të qëndrimit në detyrë të KED edhe nëse numri i anëtarëve bie nën 9 dhe anëtarët zëvendësues nuk e plotësojnë qëllimin për të cilin ata janë parashikuar. Ndërkohe nuk është dhënë opinion për rastin se çfarë ndodh kur numri i anëtarëve bie nën 5, që është numri minimal i nevojshëm për vendimarrje. Në gjykimin tonë, shorti nga listat me kandidatë që janë përdorur në muajin dhjetor të çdo viti, do ishte e udhës të përdoreshin për të përzgjedhur anëtarë të rinj, që do të qëndronin në detyrë në vendin e anëtarit që ka humbur mandatin për shkak të largimit nga detyra, në mënyrë që të sigurohet anëtarësia e Këshillit.
Si konkluzion mund të themi se parashikimet Kushtetuese dhe ato të ligjit nr. 115/2016 “Për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë”, ishin shumë komplekse, parashikonin ngritjen e një numri organesh të reja, të cilat do të duhet të bënin një punë gati të pamundur në kushtet e përcaktuara nga Kushtetuta dhe ligji. Interpretimet e zgjeruara (apo lejuese), për të anashkaluar disa parashikime të ligjit, nuk mund të zgjidhin problemin e një ligji tepër kompleks dhe vendimi i gjithsecilit për t’i dhënë një klauzole ligjore më shumë përparësi se një tjetre, nuk ndihmon që organet e reja që u ngritën të marrin që në fillim besimin e nevojshëm të publikut dhe aktorëve të tjerë që kanë asistuar në hartimin e reformës në drejtësi. Nga ana tjetër, qëndrimi strikt i parashikimeve ligjore do të bënte të pamundur zbatimit e reformës, jo vetëm për shkak të një numri jo të vogël parashikimesh kondradiktore apo përjashtuese me njëra tjetrën, por edhe për shkak të afateve të vendosura në Kushtetutë e ligje, të cilat kanë rezultuar të pamundura për t’u zbatuar. Kështu p.sh. sipas nenit 221 pika 3: “Jo më vonë se data 15 nëntor e çdo viti kalendarik, Gjykata Kushtetuese, Këshilli i Lartë Gjyqësor dhe Këshilli i Lartë i Prokurorisë verifikojnë nëse kandidatët për anëtarë të Këshillit të Emërimeve në Drejtësi plotësojnë kushtet e parashikuara në pikën 1, të këtij neni, dhe i paraqesin Presidentit të Republikës dhe Kuvendit listën e kandidatëve që plotësojnë kushtet”. Në kushtet kur Gjykata Kushtetuese ishte jo-funksionale dhe kur dy organet e tjera (KLGJ dhe KLP) nuk ishin krijuar ende, edhe kjo dispozitë nuk kishte mundësi të zbatohej. Gjithashtu ka rezultuar i zgjatur edhe afati i caktuar në ligjin nr. 115/2016 “Për Organet e Qeverisjes së Sistemit të Drejtësisë”, sipas te cilit Këshilli i Emërimeve në Drejtesi, do të duhej të kishte mbaruar procedurat e verifikimit dhe vlerësimit të kandidatëve, që nga momenti i dërgimit të listave me kandidatë nga organet e emërtesës, për çdo vakancë në Gjykatën Kushtetuese.
Për sa i përket veprimtarisë së punës së KED-së gjatë vitit 2019, duhet të theksohet që në krye të herës, se asaj i ra barra e jashtëzakonshme për të verifikuar e vlerësuar lista me kandidatë për shumë vakanca njëherazi. Kjo KED kishte gjithashtu edhe presionin e jashtëzakonshëm të publikut, pasi vendi ishte pa Gjykatë Kushtetuese funksionale.
Kështu që puna e KED-së nisi menjëherë dhe me një përgjegjshmëri të lartë. Në të tëra mbledhjet e zhvilluara kanë qënë të pranishem si institucioni i Avokatit të Popullit (në cilësinë e përcaktuar nga ligji si vëzhgues në mbledhje dhe veprimtari). Në cilësinë e të ftuarit edhe përfaqesuesi i Presidentit të Republikës ka marrë pjesë në të gjitha mbledhjet pa asnjë përjashtim. Përfaqësuesi i Kuvendit ka marrë pjesë rregullisht deri në shpalljen e vendeve vakante për Inspektor të Lartë të Drejtësisë, e me tej kanë marrë pjesë në mbledhjet që kanë konsideruara të përshtatshme. Komisioni për çështjet ligjore i Kuvendit në cilësinë e të ftuarit ka marrë pjesë i përfaqësuar gjegjësisht nga Kryetari e Sekretari i Komisionit deri në mars 2019. Edhe niveli i pjesëmarrjes së të gjitha institucioneve të përmendura më sipër ka qënë i lartë, Institucioni i Avokatit të Popullit ka marrë pjesë duke u përfaqësuar në nivelin më të lartë hierarkik, në rreth 95% të aktivitetit të KED. Po ashtu Kuvendi është përfaqësuar nga Sekretari i përgjithshëm dhe në shumicën e rasteve nga një këshilltar ligjor, ndërsa institucioni i Presidentit është përfaqesuar nga këshilltari i tij ligjor.
Duhet të nënvizohet gjithashtu se problemet organizative nuk ishin të vogla, jo vetem për sa i takon hartimit të akteve mbi të cilat do të funksiononte Këshilli, por edhe në lidhje me ngarkesen jo të vogël të punës që anëtarët do të duhej të kryenin në funksion të veprimtarisë të KED në mbledhje e jashtë mbledhjeve (procedurat e secilit relator në lidhje me veprimet verifikuese që ai kryente për kandidatët). Këta anëtarë nuk parashikohet nga ligji të lehtësohen nga ushtrimi i aktivitetit të tyre parësor, pra detyrës së tyre si gjyqtarë në gjykatat përkatese gjatë kësaj periudhe. Për më tepër ulja e numrit të gjyqtarëve në sistem, nuk ka ndihmuar në këtë çështje. Infrastruktura e Gjykatës së Lartë vazhdon të jetë tërësisht e papërshtatshme për të mbuluar këtë punë voluminoze, por edhe jo fleksibël për shkak të parashikimeve të ligjeve të së njëjtës reformë në drejtësi, për të rekrutuar staf në nivel këshilltarësh ligjorë përkohësisht për të përballuar punën për këtë qëllim.
Avokati i Popullit vlerëson se duhet të adresohen në mënyrë urgjente për funksionimin e KED kapacitetet e Gjykatës së Lartë për të asistuar këtë proces, por edhe e drejta e anëtarëve që të marrin lehtësi në Gjykatat apo Prokuroritë ku ata ushtrojnë detyrën e tyre funksionale. Problem do të mbetet gjithnjë anëtarësia në Këshill e titullarëve të institucioneve të Gjykatës Kushtetuese si: kryetari i Gjykatës së Lartë, Gjykatës Kushtetuese, apo Prokuror i Përgjithshëm, pasi detyrave të tyre funksionale shumë impenjative, do të duhet t’u shtohen edhe funksioni i tyre si anëtarë të KED, si dhe fakti që ende edhe në momentin e përgatitjes së këtij raporti paraprak, janë ende edhe 5 vakanca të Gjykatës Kushtetuese për t’u plotësuar. Puna e Këshillit në vitin 2020 mendohet të jetë po aq impenjative sa ajo e vitit 2019.
Është për t’u përshendetur fakti se për herë të parë Këshilli i Ministrave miratoi një fond të veçantë për shpërblimin e punës së anëtarëve të Këshillit të Emerimeve në Drejtësi. Kjo ishte hera e parë që Këshilli i Ministrave miratoi një fond shtesë për shpërblimin e punës së anetarëve të një organi të reformës në drejtësi, i cili nuk është organ i mbledhur në mënyrë permanente por ad hoc (pra nëse ka vakanca të hapura).
Nga ana e institucionit të Avokatit të Popullit, gjatë ndjekjes së veprimtarisë së KED-se janë ngritur edhe problematikat në vijim:
- Gjatë hartimit të Rregulloreve të funksionimit të këtij organi, u konstatua një përpjekje për të kufizuar kompetencat ligjore të institucionit të Avokatit të Popullit. Falë argumentave të dhëna nga ne, u arrit fillimisht të kufizohej kjo tendencë, por sërish disa prej Rregulloreve në versionet e tyre përfundimtare të publikuara në faqen zyrtare të KED-së, kufizuan kompetencat e institucionit tonë për të marrë pjesë në mbedhje e veprimtari, siç e parashikon Kushtetuta dhe ligji 115/2016, duke parashikuar një kufizim të mëtejshem të transparencës së Këshillit.
Më konkretisht, KED ka miratuar një rregullore në të cilën prezanton konceptin e dhomës së këshillimit në mbledhjet e këtij organi administrativ, gjë e cila jo vetëm nuk është e parashikuar në ligj, por edhe nëse do i referoheshim teorisë të së drejtës, është një koncept i përdorur në procedurat gjyqësore dhe jo në ato administrative. Kështu, sipas pikës 41 të Vendimit të Këshillit të Emërimeve në Drejtësi, nr.4 datë 11.03.2019 “Për procedurën e verifikimit të kandidatëve për pozicionet vakante në Gjykatën Kushtetuese dhe të Inspektorit të Lartë të Drejtësisë”, është vendosur që: “Bisedimet e çështjes, si dhe votimi i vendimit, bëhen vetëm me praninë e anëtarëve të Këshillit». Duke vlerësuar një parashikim të tillë në kundërshtim me kompetencat që Kushtetuta dhe ligji që cituam më siper i kanë dhënë institucionit tonë, ne kemi përgatitur padinë përkatëse për të goditur këtë akt nënligjor, por për të mos penguar procesin e krijimit të Gjykatës Kushtetuese, kemi pritur për depozitimin e padisë deri në përfundimin e procesit nga ana e Këshillit për të evidentuar tërësisht problematikat që mund të përfshihen në këtë padi, por edhe për të mos dëmtuar imazhin e reformes së drejtësi. Pra, shumë shpejt ne do të paraqesim këtë padi në gjykatën administrative të apelit, me objekt shfuqizimin e disa prej neneve të dy prej rregulloreve të Këshillit të Emërimeve në Drejtësi.

- Fakti i përjashtimit të institucionit të Avokatit të Popullit nga veprimtaria e KED-së, nuk pasqyrohet as në Vendimet e KED-së. Në pjesën hyrëse të këtyre vendimeve thuhet se Avokati i Popullit ka qënë prezent, në pjesën arsyetuese thuhen mendimet e dhëna nga Avokati i Popullit për çështjen në fjalë, por në asnjë rresht të këtyre vendimeve nuk thuhet që Avokati i Popullit, nuk ka qënë prezent (për shkak të parashikimit të Rregullores nr. 4 të KED-së «Për procedurat e verifikimit të kandidatëve”, që cituam më sipër), në momentin e diskutimeve për problematikat e ndryshme që mund të rezultojnë për kandidatët, apo në momentin e votimit.
Formati i vendimeve të relatorit për verifikimin e plotësimit të kritereve dhe/ose relacioni i relatorëve për vlerësimin, paraqesin në hollësi veprimet proceduriale të kryera nga relatori, por nuk bëhet apo jepet asnjë analizë për gjetjet përkatëse, nëse ka. Në çdo rast mendojmë se arsyetimi i vendimeve dhe ose relacioneve do të rriste transparencën e vendimarrjes së KED, e cila formë të vetme të komunikimit me publikun ka Vendimet. Në të njëjtën linjë është edhe mungesa e çdo informacioni në vendimet e verifikimit, nëse vendimi ka qënë unanim apo jo. Deri në momentin e hartimit të këtij raporti paraprak, nuk kemi arritur të gjejmë të publikuar ndonjë vendim pakice, bashkë me vendimet për kalimin e procedurës se verifikimit për anëtaret e Gjykatës Kushtetuese, ndaj supozojmë se vendimet duhet të kenë qënë unanime.
- Një konstatim tjetër i yni ka qënë edhe niveli jo i duhur i transparencës nga ana e kryetarit të KED-së.
Sipas nenit 226 gërma d të ligjit nr.115/2016 “Për organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë”: Kryetari i KED «siguron që mbledhja e Këshillit të regjistrohet në sistemin audio dhe që një përmbledhje e procesverbalit të mbledhjes së Këshillit mbahet dhe bëhet publik në faqen e internetit të Gjykatës së Lartë. Përmbledhja e procesverbalit u vihet në dispozicion anëtarëve të Këshillit përpara se të bëhet publike. Në rast se ndonjëri prej anëtarëve ka dyshime për saktësinë e përmbledhjes së procesverbalit, Kryetari i Këshillit urdhëron ballafaqimin e përmbledhjes me regjistrimin audio dhe ndryshimin e saj në qoftë se dyshimi i anëtarit rezulton i justifikuar».
Duke qënë se në kundërshtim me nenin e sipërcituar, në faqen e internetit të Gjykatës së Lartë KED-së nuk botoheshin proces-verbalet e mbledhjeve, ne kërkuam të na viheshin në dispozicion këto proces-verbale (ose në versionin audio, ose në versionin e zbardhur). Pavarësisht kërkesave tona të përsëritura bërë në mbledhjet e këtij organi, por edhe kërkesave me shkrim drejtuar kryetarit të KED-së, ne nuk na u vunë asnjëherë në dispozicion proces-verbalet e disa mbledhjeve (qoftë edhe në version audio, që nuk kërkon punë shtesë për zbardhjen). Në gjykimin e Avokatit të Popullit, mosadresimi i kërkesave të bëra prej nesh në lidhje me transparencën dhe/ose çështje të tjera që ne kemi ngritur, kanë kufizuar dukshëm mundësinë tonë për të bërë detyrën e ngarkuar nga Kushtetuta dhe ligji. Në leximin që ne i bëjmë Kushtetutës dhe ligjit nuk na rezulton i justifikuar apo legjitim qëndrimi i mosmarrjes në shqyrtim të kërkesave të vëzhguesit dhe trajtimi i tyre jo në prani të tij.
- Po për sa i përket transparencës, ne kemi konstatuar se vendimet e arsyetura të kandidatëve nuk u publikuan në kohën duhur në faqen zyrtare të KED-së.

- Sigurimi i një transparence më të madhe në lidhje me mbledhjet e Këshillit, pasi jemi të mendimit se është cenuar transparenca për shkak të mospublikimit fare, ose jo në kohë të materialeve të mbledhjeve, si dhe të mungesës së informacionit, apo të dhënies së një informacioni tepër të kufizuar për publikun, që ka si të vetmen mënyrë informimi faqen zyrtare të KED-së. Më konkretisht nuk janë publikuar në faqen zyrtare të KED-së procesverbalet e mbledhjeve. Në këtë faqe në rastin më të mirë jepet vetëm një përmbledhje shumë e shkurtër dhe jo e mjaftueshme e zhvillimit të tyre, ndërkohe që sipas nenit 233/3, të ligjit nr. 115/2016 “Këshilli komunikon me publikun pas çdo mbledhjeje përmes një komunikate për mediat e cila informon së paku për: a) kohën e mbledhjes; b)pjesëmarrjen; c) kandidatët, jetëshkrimin e përditësuar të tyre, pozicionet për të cilat ata kandidojnë dhe institucionet propozuese; ç) një shpjegim të shkurtër të procedurave dhe të metodës së ndjekur për verifikimin kushteve ligjore dhe të kritereve të përdorura për renditjen e kandidatëve; d) aktin përfundimtar të verifikimit dhe renditjes së kandidatëve”.
Duke qenë se procedurat e KED-së në disa raste kanë qënë atipike dhe të pakryera më parë, ka pasur jo pak çështje për të cilat ka dalë nevoja e bërjes së ndryshimeve ligjore, pasi ka ometim në një numër çështjesh, të cilat do të paraqiten të plota në raportin përfundimtar, por në këndvështrimin e Avokatit të Popullit mendojmë se duhet të evidentohen që në këtë moment për të bërë adresimet përkatëse për punën e KED në vitin 2020 edhe:
- Përcaktim i qartë i kompetencave të Kryetarit të Këshillit të Emërimeve në Drejtësi në lidhje me anëtarët, por edhe me të tretët, në funksion të ligjit për të drejtën e informimit;
- Vendosja e afateve ligjore për publikimin e procesverbaleve;
- Ndryshimi i disa prej afateve proceduriale për paraqitjen e një pjese të dokumentacionit për verifikimin e pasurisë, pasi një afat i tillë i shkurtër nuk lejon pjesëmarrjen e një numri të mjaftueshëm kandidatësh;
- Parashikimi i mënyrës së ndërveprimit midis gjetjeve të ILDKPKI dhe vendimarrjes së Këshillit të Emërimeve në Drejtësi.
- Parashikimi i një procedure administrative për kandidatët që të kenë mundësi të adresojnë në ILDKPKI gjetjet e këtij organi dhe/ose parashikimin e pjesëmarrjes së kandidatëve në seancat e verifikimit për t’iu dhënë mundësia për të kundërshtuar apo mbrojtur gjetjet e ILDKPKI-së. Në keto seanca duhet të parashikohet edhe prania e përfaqësuesve të ILDKPKI për të argumentuar gjetjet e tyre.
- Përgjithësisht Këshilli ka pasur bashkëpunimin e organeve apo institucioneve të ndryshme në përgjigje të kërkesave të bëra për informacion. Rezulton se vetëm disa institucione (SHISH dhe SHIU) nuk kanë dërguar informacion në mënyrë të drejtëpërdrejtë në Këshill, por e kanë bërë atë nëpërmjet DSIK. Filtrimi ose jo i informacioneve, nga një organ nën varësinë e ekzekutivit, mund të ngrinte pikpyetje në lidhje me saktësinë e informacionit. Për këtë arsye duhet të gjenden zgjidhjet e duhura ligjore që të jepet informacioni, por edhe të adresohet përgjegjësia në rast mos dërgimi i informacionit. Problem mund të paraqiste në këtë kuadër edhe pajisja me certifikatë sigurie e anëtarëve të Keshillit, duke konsideruar se Këshilli ushtron detyrën për një periudhë relativisht të shkurtër dhe mundet që procedura e paisjes me certifikatë, të shkurtojë edhe më shumë mundesinë e ushtrimit efektiv të detyrës nga ana e anëtarëve të Këshillit.
- Duhet të bëhen rregullime në ligj për të trajtuar natyrën e disa parashikimeve ligjore që lidhen me kushtet individuale dhe ato të përgjithshme që lidhen me Gjykatën Kushtetuese, psh parashikimet e bëra në lidhje me numrin e kandidatëve që duhet të vijnë nga gjyqësori, me balancën gjinore të gjyktatës, me fushat e ndryshme të ekspertizës, si dhe me numrin maksimal të hapjes së thirrjeve për vakancat, në rast se kandidatët që i vijnë Keshillit nuk bëjnë të mundur plotësimin e këtyre kritereve ligjore.
- Avokati i Popullit gjykon se ka rëndesi themelore të trajtohen këto probleme dhe të ketë arsyetim në vendimarrjet përkatëse, të cilat të adresojnë pamundësinë e plotësimit të kërkesave ligjore.
- Duhet të bëhen rregullime në rregulloret e Këshillit për të përcaktuar kohën dhe afatin brenda të cilit duhet të dërgohen listat përkatëse në organin e emërtesës;
- Duhet të bëhen amendamente ligjore për të rregulluar ometimin ligjor në lidhje me organin që ka kompetencë për të konstatuar mos-ushtrimin e të drejtës për të zgjedhur nga ndonjë prej organeve të emërtesës dhe procedurën e nevojshme në këtë rast.
- Mundësimi i kandidatëve për t’u njohur në kohë me gjetjet e relatorit në procesin e tij të verifikimit, gjetje të cilat duhet të shoqerohen edhe me argumentim përkatës për t’i mundësuar kandidatit të bëjë një mbrojtje sa më efektive.
Në lidhje me procesin e shqyrtimit të kandidaturave, institucioni ynë ka bërë prezent (si me shkrim, ashtu edhe gjatë mbledhjeve) shqetësimin që materialet pothuajse asnjëherë, nuk janë sjellë sipas afateve të parashikuara në Rregulloren e Brendshme të miratuar nga kjo KED (duke pasur parasysh se dokumentet që lidhen vetëm me një kandidat shpesh janë rreth 10.000 fletë, moslënia e kohës së duhur për shqyrtimin e dokumentacionit, ka vënë në pozitë shumë të vështirë institucionin tonë, për dhënien e një mendimi të plotë, e profesional) dhe si shpjegim për këto vonesa nga kryetari i KED-së (i cili sipas ligjit 115/2016 është përgjegjës për këtë pjesë të procesit), na është thënë se kjo bëhet për përmbushjen e afateve dhe ngritjen sa më parë të institucioneve të reja. E vërteta është që institucioni ynë është vënë në pamundësi për të parë dosjet përkatëse me seriozitetin e nevojshëm që ky proces kërkon.
Për më tepër, materialet e dërguara nuk janë dërguar me një listë inventari pavarësisht kërkesës së përsëritur për një gjë të tillë për të na mundësuar identifikimin e akteve që na janë dërguar dhe atyre që nuk na janë dërguar.
Ndërkohë, teksti i vendimeve në lidhje me pasqyrimin përmbledhtas korrekt të qëndrimit të Avokatit të Popullit është konsultuar me ne për vendimarrjet në lidhje me verifikimin, por jo në lidhje me vendimarrjet për procesin e vlerësimit. Procesi i vlerësimit është bërë në mungesë tërësore të transparencës dhe vetëm publikimi përfundimtar i vendimit të miratimit të listave, është përpjekur të përmbushë elementin e transparencës.
Në datën 21 shtator 2019, mbi bazën e një njoftimi të bërë vetëm një ditë më parë, Këshilli ka zhvilluar mbledhjen e tij të fundit në lidhje me detyrën e tij, paraqitjen e renditjes për secilën nga vakancat. Në atë mbledhje ne kemi adresuar të tëra problematikat që kemi evidentuar për natyrën e vendimarrjeve dhe argumetimin ligjor të faktit që dërgimi i listave për numër të pamjaftueshëm kandidatësh po paraqiste anomali jo të vogla.
Pas asaj mbledhjeje nuk pati më asnjë njoftim nga ana e kryetarit të Këshillit në lidhje me përfundimin e procedurës, pra dërgimin e listave të organet e emërtesës dhe dërgimin e tyre në mënyrën e logjikës së ligjit, pra të mundësimit në masën me të madhe të mundshme të organeve të emërtesës për të zgjedhur midis disa kandidatëve, për të shuar çdo dyshim se Këshilli i Emërimeve në Drejtësi po paracaktonte anëtarët e Gjykatës së Lartë, përtej komptencës së vet, pra po kufizonte mundësinë e përzgjedhjes midis të paktën 3 kandidatësh të listuar të parët dhe pamundësisë së bërjes së dy listave, siç kërkon ligji për rastet kur ka më shumë se një vakancë, e konkretisht një listë me kandidatë gjyqtarë, e një listë me kandidatë jo gjyqtarë.
Pavarësisht sa më sipër, nuk pati asnjë njoftim publik për dërgimin në kohë të ndryshme dhe as shkakun e këtij dërgimi të ndryshëm, si pjesë e një procedure administrative e kryetarit të Këshillit, pa vendimarrje të Këshillit në lidhje me sa më sipër. Deri më sot, për më tepër, me gjithë kërkesën e institucionit tonë për të na treguar shkakun për të cilin ishte kryer ky veprim, i cili jo vetëm që nuk u jepte mundësi organeve të emërtesës të kishin zgjedhje me të madhe midis kandidateve, por përkundrazi më të vogël, nuk kemi pasur asnjë përgjigje.
Shteti i së drejtës, kontribuon në instalimin e një mirëqeverisjeje, ka si premisë kryesore të tij parimin e legjitimitetit, çka do të thotë veprim dhe zbatim i njëllojtë i ligjeve dhe i normave të së drejtës mbi të gjithë subjektet e së drejtës, qofshin këta individë, sipërmarrje private apo edhe vetë shteti. Shteti i së drejtës për realizimin e këtij objektivi kërkon një gjyqësor të pavarur e të paanshëm, një administratë dhe një polici të pakorruptueshme. Mirëqeverisja në kuptimin e mbrojtjes së të drejtave të qytetarit kërkon që institucionet qeverisëse, proceset vendimmarrëse dhe zbatimi i vendimeve të jenë në shërbim të të gjithëve, madje brenda një afati sa më të shpejtë kohor.
Mirëqeverisja duhet të sigurojë barazinë dhe gjithëpërfshirjen e pjesëtarëve të komunitetit, të cilët duhet ta ndjejnë veten aktorë të proceseve vendimmarrëse dhe realizues e zbatues të vendimeve të miratuara. Në këto procese duhet të përfshihen të gjithë, duke bërë kujdes sidomos për grupet e margjinalizuara.
Me mirëqeverisjeje, sistemi i te drejtave të njeriut përfiton gjerësisht nga konsolidimi i shtetit të së drejtës, i cili sjell me vete rritjen e shkallës së llogaridhënies, shtimin e efektivitetit të institucioneve publike, sigurimin e aksesit dhe dëgjimit të zërit të qytetarëve, uljen e nivelit të korrupsionit etj.
Për fat të keq konstatojmë se puna shumë e madhe dhe me dedikim e të tërë anëtarëve, e pjesëmarrësve të tjerë në mbledhje, por edhe e këshilltarëve ligjor e sekretarisë së KED-së, nuk arriti të realizonte një proçes të patëmetë, për përzgjedhjen e anëtarëve të Gjykatës Kushtetuese. Që gjatë muajit gusht 2019 u identifikuan disa problematika në lidhje me numrin e kandidaturave që Këshillit i kishin mbetur për të vlerësuar, pas kryerjes së proçesit të verifikimit të kandidaturave.
Për të tërë pjesëmarrësit në këtë proçes, nuk ka asnjë shpjegim të asnjë lloji (as publik dhe as në mbledhje pa praninë e të tretëve), se çfarë shkaktoi dërgimin e listave përfundimtare për te organet e emërtesës gjegjësisht ditë pas datës 21.9.2019, (pra pas 15 ditësh Presidentit të Republikës dhe 21 ditësh Kuvendit të Republikës së Shqipërisë).
Për më tepër të dyja vakancat e Kuvendit, kishin më pak kandidatë në listë se ato të Presidentit të Republikës dhe secila prej kandidatëve në listat e Kuvendit ishte edhe në ato të Presidentit. Pra nuk rezulton të ketë asnjë mundësi, që të mos jenë të njëjtat materiale të listuara dhe vendime të arsyetuara, që tregon se nuk ka asnjë arsye objektive që listat Kuvendit t’i dërgoheshin me 6 ditë vonesë, në krahasim me ato të dërguara Presidentit të Republikës.
Ka rëndësi të kujtojmë edhe se vlera e afateve të caktuara në Kushtetutë apo ligjet e reformës, janë trajtuar deri më tash, si një element më pak i vlefshëm krahasimisht me plotësimin e thelbit, apo aspektin material të çështjes. Kështu nuk ka qënë e mundur të zbatohen mjaft afate të parashikuara në Kushtetutë, për ngritjen e organeve të reja të parashikuara në legjislacionin e Reformës në Drejtësi (Këshilli i Lartë Gjyqësor, Këshilli i Lartë i Prokurorisë, Këshilli i Emerimeve ne Drejtësi, Inspektorati i Lartë i Drejtësisë), apo ristrukturimin e organeve të tjera (si psh rasti i Gjykatës Kushtetuese).
Pa dashur të ndalemi në rëndësinë jetike të institucionit të Gjykatës Kushtetuese për vendin tonë, dëshirojmë të kujtojmë se një nga arsyet për të cilat u ideua dhe u bë Reforma në Drejtësi, ishte humbja e besimit të publikut tek institucionet e Drejtësisë. Pikërisht për këtë arsye jemi të mendimit se puna mjaft e madhe e bërë nga shumë institucione shtetërore, si për proçesin e vetingut të gjyqtarëve dhe prokurorëve, ashtu edhe atë të ngritjes së institucioneve të reja të parashikuara nga legjislacioni i Reformës në Drejtësi, po dobësohet pikërisht nga përplasjet institucionale të ndodhura gjatë proçesit për ngritjen dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese.
Avokati i Popullit e konsideron shumë të madh e të pajustifikuar presionin në të cilin u vunë kandidatët për anëtarë të Gjykatës Kushtetuese, thjesht për faktin se kanë kandiduar, kur veprimet e përzgjedhjes apo renditjes janë përtej mundësisë së tyre të vendimarrjes.
Për sa më sipër, Avokati i Popullit u bën thirrje të gjitha institucioneve shtetërore, të cilat legjislacioni i ka ngarkuar me kompetenca për ngritjen e Gjykatës Kushtetuese, të bashkëpunojnë me njëri tjetrin, me qëllim ngritjen konform ligjit të këtij institucioni.
Së fundmi, duam të theksojmë edhe një herë cili ishte qëllimi i këtij modeli për të zgjedhur anëtarët e Gjykatës Kushtetuese. Në kohën e hartimit të ndryshimeve Kushtetuese, Shqipëria vinte nga një situatë krize në emërimin e anëtarëve të Gjykatës së Lartë dhe/ose Kushtetuese. Që prej shtatorit 2013 Kuvendi nuk kishte miratuar asnjë prej kandidaturave të propozura nga Presidenti i Republikës.
Numri i parashikuar në ligj për Gjykatën e Lartë nuk u plotësua asnjëherë, ndaj rezultoi e nevojshme të mos kishte një organ i vetëm të drejtën e propozimit apo emërimit të kandidatëve. Për këtë arsye u adoptua modeli aktual, i cili i njeh të drejtën 3 institucioneve Kushtetuese të ndryshme, të drejtën e emërimit secili të 3 anëtarëve të Gjykatës Kushtetuese. Kjo e drejtë nuk është e pakufizuar, ajo kufizohet nga puna verifikuese dhe renditëse e një organi të ri, që është pikërisht Këshilli i Emërimeve në Drejtësi. Për secilën vakancë verifikimi dhe renditja e kandidatëve bëhet nga Këshilli i Emërimeve në Drejtësi, i cili duhet t’u krijojë organeve të emërtesës mundësi zgjedhjeje të mjaftueshme midis kandidatëve, të cilët në rast se ka më shumë se një vakancë të hapur, duhet të jenë të tilla që të sigurojnë përzgjedhjen midis 3 gjyqtarëve dhe 3 jo gjyqtarëve. Këto parashime të ligjit, të lexuara së bashku me rregulloret e vetë Këshillit (që parashikojnë mundësinë për të riçelur vakancat nëse nuk kanë 3 kandidatë për vlerësim), tregojnë qartas se organeve të emërtesës duhet t’u krijohet mundësia e një përzgjedhjeje jo vetëm në numër por edhe në kategori anëtarësh nga gjyqësori ose jo . Nuk ka asnjë dyshim se KED duhet të ushtrojë detyrën e saj për të bërë të mundur që organet e emërtesës të kenë një mundësi të vërtetë përzgjedhjeje. Sigurisht që Këshilli i Emërimeve në Drejtësi nuk mund të krijojë kandidatë, Këshilli duhet të zbatojë me përpikmëri kriteret e ligjit, në lidhje me kushtet që duhet të plotësojnë kandidatët dhe të bëjë vlerësimin sipas parametrave të treguar në Metodologjinë e Vlerësimit.
Nga ana tjetër, as KED si organ kushtetues dhe aq më pak një anëtar i vetëm i saj nuk mund të ngushtojë mundësinë e përzgjedhjes të organeve të emërtesës, të cilat janë të sanksionuara si të tilla nga Kushtetuta. Kurrësesi rënditja e KED nuk është detyruese, përveçse kur është rasti i përdorimit të mekanizmit zhbllokues. Por a mund të jetë i justifikuar apo legjitim përdorimi i mekanizmit zhbllokues si qëllim për të kufizuar (madje parapërcaktuar) përzgjedhjen e organeve të emërtesës? Në gjykimin e institucionit të Avokatit të Popullit, çdokush duhet të ushtrojë funksionet e veta si anëtar i një të tëre, i strukturës së shtetit, pa imponuar vullnetin e tij në zgjedhjet që u takojnë organeve të tjera. Bashkëpunimi dhe bashkërendimi institucional dhe jo e kundërta, janë në themel të Shtetit të së Drejtës dhe jo konflikti i pandërprerë.
Ky raport i hartuar me gjetje, qysh në krye të herës, për konstituimin e organit ad hoc të KED, veprimtarinë administrative të tij dhe, çdo vendimmarrje, të pasuar me prodhimin e akteve administrative deri më tash, merr vlerë të veçantë, sepse dëshmon kryerjen e punës nga AP me përgjegjësi, përgjegjshmëri, pavarësi, profesionalizëm e paanshmëri.
Avokati i Popullit do të përfundojë e paraqesë në Kuvend raportin e plotë të punës së këtij institucioni në kuadër të reformës në drejtësi, duke besuar se kjo reformë është reforma më e madhe në Shqipëri që nga rënia e komunizmit, ndaj për zbatimin e mbarëvajtjen e saj, duhet të punojmë çdo ditë të tërë me shqetësim e dedikim të pandërprerë.